Berichte aus Energie- und Umweltforschung 16/1996
Zielerreichungsbeiträge von Cleaner Production-Projekten

Hintergrund

Cleaner Production - betrieblicher Umweltschutz nach dem Prinzip der Prävention - hat sich in der Diskussion um Methoden zur Beseitigung industrieller und gewerblicher Umweltbelastungen schon seit einiger Zeit gegenüber nachgeschalteten "End-of-pipe"-Technologien durchsetzen und behaupten können. Umweltschutz in Form eines Reparaturansatzes kann zum einen die derzeitigen Umweltprobleme wie Klimaveränderung und Abbau des stratosphärischen Ozons nicht bewältigen und erhöht zum anderen die Kosten, da zusätzliche Ressourcen zur Verringerung von Umweltproblemen zum Einsatz kommen. Häufig wird nur eine Verlagerung der Belastung von einem Medium in ein anderes bewirkt.

Der Ansatz des Vermeidens an der Quelle" dagegen reduziert Emissionen durch effiziente und umweltschonende Ressourcennutzung und bietet zudem oftmals auch betriebswirtschaftliche Vorteile. Die Quellen der Umweltbelastungen in der Produktion verursachen meist auch die größten Material- bzw. Energieverluste und stellen somit beträchtliche Kostenfaktoren dar.

Was bereits aus betriebswirtschaftlicher Sicht Vorteile verspricht, zieht auf gesamtökonomischer Ebene umso größeren Nutzen nach sich, da im Kalkül der Betriebe nicht-monetäre soziale Kosten-/Nutzenfaktoren nicht aufscheinen und insofern noch nicht berücksichtigt sind. Das Prinzip der Prävention und produktionsintegrierte Ansätze haben daher bereits politisches Interesse erweckt. Seitens der öffentlichen Hand wurden und werden Versuche unternommen, Cleaner Production zum Durchbruch zu verhelfen. Der dazu eingeschlagene Weg führte weg von strikten, kurzfristig gesetzten Auflagen und Verboten, die "End-of-pipe"-Maßnahmen bewirken, hin zu Anreizen, Cleaner Production-Lösungen umzusetzen.

In Österreich gaben zunächst umweltrechtliche Bestimmungen Anstoß zu einer Reihe von Aktivitäten für die und von der Wirtschaft. Spätestens das Abfallwirtschaftsgesetz, welches aufgrund der zunehmend problematischen Entsorgungssituation erlassen wurde, erforderte ein größeres Angebot an kompetenten umweltorientierten Betriebsberatungen. Als Förderer solcher Umweltberatungen initiierte das Wirtschaftsförderungsinstitut (WIFI) die Ausarbeitung von sogenannten Umwelthandbüchern als Unterlage für Betriebsberater bzw. kurzgefasst als Leitfaden für Betriebe. Darüber hinaus wurden und werden, meist im Auftrag vom Bundesministerium für Umwelt, Bundeswirtschaftskammer, Fachverbänden und Umweltbundesamt überbetriebliche Abfallwirtschaftskonzepte, sogenannte Branchenkonzepte, erstellt - zum Zwecke der Erhebung branchenspezifischer und gefährlicher Abfallmengen sowie zur Darstellung von Möglichkeiten, wie der grundsätzlichen Forderung des Abfallwirtschaftsgesetzes "1. Vermeiden - 2. Verwerten - 3. Entsorgen" nachgekommen werden kann.

Parallel zu diesen Umweltschutzaktivitäten hat sich Österreich an den seit Beginn der neunziger Jahre laufenden europäischen Cleaner Production-Aktivitäten stark beteiligt. Zur Unterstützung konkreter Vorhaben, vorsorgenden Umweltschutz im Betrieb zu integrieren, und nicht zuletzt zur Demonstration der Erfolge von Cleaner Production werden dabei betriebliche Fallbeispiele (Cleaner Production-Projekte) durchgeführt. Den Betrieben entstehen im Rahmen der Projekte, die der Entwicklung von Lösungsmöglichkeiten zur Prävention von Umweltproblemen dienen, meist nur interne Kosten (d.h. der Arbeitsaufwand, den ihre Mitarbeiter leisten). Neben der Initiierung von Cleaner Production-Projekten und der Übernahme der Kosten für die Bereitstellung von Experten-Know how beinhalten die Förderinitiativen (wie ÖKOPROFIT, PREPARE, etc.) auch Öffentlichkeitsarbeit sowie organisatorische Aktivitäten zur Erleichterung des Erfahrungsaustausches.

Zur Zeit nimmt die EU-Verordnung zum Öko-Audit besonderen Einfluss auf die genannten österreichischen Aktivitäten zum betrieblichen Umweltschutz. Die EU-Verordnung über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (die sogenannte EMAS-Verordnung'), die Ende Juni 1993 vom Ministerrat erlassen wurde, ist im April 1995 in Kraft getreten. Für die Beteiligung am EMAS wird von den Betrieben eine konkrete Umweltpolitik gefordert, die nicht nur die Einhaftung aller einschlägigen Umweltvorschriften vorsieht, sondern auch eine Verpflichtung zur angemessenen kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes umfasst.

innerhalb des Umweltrechts wurde mit der Möglichkeit einer kontrollierten Selbstüberprüfung auf freiwilliger Basis ein neues, indirekt steuerndes Instrument geschaffen. Ziel ist es, Anreize für die freiwillige Implementierung funktionierender betrieblicher Umweltmanagementsysteme zu setzen. Ein Umweitmanagementsystem soll durch systematische Prüfung und Kontrolle betriebsspezifische Probleme aufdecken und Lösungsmöglichkeiten aufzeigen. In Österreich wird versucht, die Erfahrungen aus den PREPARE-Projekten in den Aufbau von Umwettmanagementsystemen nach der EMAS-Verordnung zu integrieren.

Zielsetzung

Cleaner Production wird gemeinhin mit präventivem Umweltschutz in Verbindung gebracht und erfährt erfreulicherweise - nicht zuletzt aufgrund der rechenbaren betriebswirtschaftlichen Vorteile, die ressourcensparende Produktionsweisen mit sich bringen - zunehmende Akzeptanz bei Unternehmen. Emissionsmindernde Umweltschutzeffekte, aber auch Wettbewerbsvorteile aufgrund unmittelbarer Kostenersparnisse, wurden schon bisher als Nutzen von Cleaner Production-Projekten (CP-Projekten) betrachtet. Darüber hinaus führen sie aber zu einer Reihe von noch kaum thematisierten Effekten.

Zielsetzung der Studie:

• Umfassende Zusammenstellung möglicher Effekte von CP-Projekten aus ökonomischer Perspektive,
• Vergleich von potentiellen Effekten und politischen Zielen zur Darstellung der Nützlichkeit von CP-Projekten als Instrument der öffentlichen Hand und
• Aufzeigen von nationalen, regionalen bzw. kommunalen Einsatzbereichen für CP-Förderinitiativen.

Der Charakter von CP-Projekten lässt beispielsweise, vor allem bei entsprechender Gestaltung der Förderinitiative, die Aktivierung von Innovationspotentialen vermuten, was deren Einsatz als Instrument innovationsorientierter Regional- (Kommunal-)politik nahe legen würde. Dieser Aspekt gewinnt insbesondere vor dem Hintergrund der Positionierung österreichischer Regionen im Zuge der europäischen Arbeitsteilung sowie der Neuformulierung des technologiepolitischen Paradigmas hin zu diffusionsorientierten, regionalen Ansätzen an Bedeutung.

Um zu einer Zusammenstellung der potentiellen Effekte von CP-Projekten aus ökonomischer Perspektive zu gelangen (zentrale Aufgabenstellung dieser Untersuchung), gilt es, folgende Fragestellungen unter besonderer Berücksichtigung ihres Stellenwerts auf nationaler, regionaler bzw. kommunaler Ebene zu beantworten: Welche Wirkungen sind hinsichtlich des Umweltschutzes, der Emissionssituation und des Ressourcenverbrauchs zu erwarten? In welcher Weise können CP-Projekte Innovationsaktivitäten beeinflussen? Welche Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt sind damit verbunden? Können Initiativen zur Förderung betrieblicher CP-Projekte die Standortqualität von Regionen beeinflussen? Wie könnte sich die Wettbewerbssituation von Cleaner Production-Betrieben verändern?

Um in der abschließenden Projektphase die Einsatzbereiche für das Instrument CP-Projekte zu ermitteln, ist eine Auseinandersetzung mit gültigen Zieldefinitionen der öffentlichen Hand notwendig. Bestehende politische Zielsetzungen, die in Programmen und Konzepten festgeschrieben sind, werden mit den zuvor identifizierten potentiellen Effekten verglichen. Das Aufzeigen jener öffentlichen Ziele, für die die Förderung von CP-Projekten ein geeignetes Instrument darstellt, steht am Schluss des Forschungsprojekts. Empfehlungen hinsichtlich der Gestaltung von konkreten Förderinitiativen werden im Rahmen dieser Studie nicht gegeben.

In den Dokumentationen abgeschlossener CP-Projekte werden deren Auswirkungen meist nur sehr partiell betrachtet, Auswertungen in einer umfassenderen Sicht liegen nicht vor. Allerdings fehlen derzeit auch geeignete Ansätze dafür. Die in dieser Studie angestellten Betrachtungen aus ökonomischer Perspektive sollen der Erfassung möglicher Effekte dienen und können somit eine wichtige Grundlage für zukünftige Evaluierungen von CP-Projekten darstellen. Die Identifikation bei bisherigen Auswertungen noch unberücksichtigter Effekte ist dringend nötig.

Methodik

Das Untersuchungsinteresse der Studie konzentriert sich auf österreichische CP-Förderinitiativen. Als Beispiel dafür wird in erster Linie das österreichische PREPARE-Programm, eine umfangreiche Initiative zur Förderung von betrieblichen CP-Projekten, betrachtet. Darüber hinaus werden Erfahrungen aus weiteren österreichischen CP-Initiativen, zum Teil bedeutende Vorläufer für das PREPARE-Programm (UMBERA, ÖKOPROFIT), herangezogen. Der Gestaltungsspielraum von Initiativen zur Förderung betrieblicher CP-Projekte wird durch Berücksichtigung neuer Formen zur Initiierung von CP aufgezeigt.

Um Wesen und charakteristische Elemente von CP-Förderinitiativen zu erarbeiten, beginnt die Analyse mit einer Literaturrecherche. Dabei werden die Informationen über Struktur, Vorgangsweise und Akteure aus vorhandenen Dokumentationen, Auswertungen und Projektberichten zum PREPARE-Programm herausgefiltert und um Material über weitere österreichische CP-Aktivitäten ergänzt. Zur Beschaffung eines aktuellen Überblicks über die in Österreich unternommenen CP-Initiativen dienen Informationen aus Gesprächen mit dem Auftraggeber und weiteren Experten. Zusätzliche Einblicke gewährten die Besuche des 2. Oberösterreichischen PREPARE-Roundtables (23. März 1995, Fa. HALI Eferding) sowie des Cleaner Production Roundtables am 10. Oktober 1995 in Wien.